BU YAZI, AŞAĞIDAKİ YEDİ SORUNUN ORTAK CEVABIDIR.
Hangi kamu idareleri HİYERARŞİ denetimi altındadır?
İdari VESAYET denetimi altındaki idareler hangileridir?
BAĞLI, İLGİLİ ve İLİŞKİLİ KURULUŞLAR hangileridir?
Hangi kamu idareleri SAYIŞTAYIN DENETİMİ altındadır?
TÜZELKİŞİLİĞE SAHİP OLAN kamu idareleri hangileridir?
Hangi kamu idareleri hangi BÜTÇE SINIFLANDIRMASI içindedir?
İdareye ilişkin neler, kanunla değiştirilemez?
Yazı, kamu tüzelkişileri başlığını eksen alarak yukarıdaki ilk altı sorunun; dipnotları ile, değindiği konularla sınırlı olarak son sorunun cevabına ulaşacaktır. Buna göre:
KAMU TÜZELKİŞİLERİ
İdare hukuku, İdarenin, özel hukuk işlem, eylem (haksız fiil, fiili yol) ve sözleşmeleri dışında kalan, idarî nitelik taşıyan işlem, eylem ve sözleşmelerinin hukukudur.
Bir işleme, idarî niteliğini kazandıran, kural olarak işlemin tek taraflı tesis edilmesidir. Buna göre, tarafı İdare de olsa, idarenin özel hukuk süjeleri gibi tesis ettiği, yani karşı tarafın irade açıklamasına ihtiyaç duyduğu işlemleri idare hukukunun kapsamı dışındadır; bir belediyenin, kiracısının kira sözleşmesini feshetmesi gibi.
Bir eyleme, yine bu eylemden doğan zarara idarî niteliğini kazandıran ise, zararın kamu hizmetinden doğması, kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında ortaya çıkması, kamu hizmetinin geç veya kötü işlemesinden kaynaklanmasıdır. Bu niteliği taşıyan eylem hukuka aykırıysa, zarar idarîdir. Dolayısıyla bu zararın tazminine ilişkin olarak, idari yargıda tam yargı davası açılmalıdır. Değilse, yani bir haksız fiil niteliğindeyse, İdareye karşı adliye mahkemelerinde genel hükümlere göre tazminat davası açılacaktır.
Bir sözleşmeye, idarî niteliğini kazandıran ise, kuşkusuz tek taraflılığı değildir. Zira, tek taraflı sözleşme kurulamaz. Bir sözleşmede İdareye, özel hukuk taraflarında bulunmayan üstün ve ayrıcalıklı yetkiler tanınmışsa, ya da, sözleşmenin konusu bir kamu hizmetinin yürütülmesi ise, o sözleşme idarîdir. Buna göre, kamu istikraz sözleşmeleri, sözleşmede İdareye üstün ve ayrıcalıklı yetkiler tanındığı için; imtiyaz sözleşmesi ise İdareye tanınan üstün yetkilere ek olarak, konusu bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin olduğu için idarîdir. Ancak, bu iki özellikten birisini taşımayan sözleşmeler, taraflarından birisi İdare olmasına rağmen idarî nitelik taşımaz; yani özel hukuk sözleşmesi niteliğindedir. Buna göre, İdare ile işçileri arasındaki sözleşmeler, abonman sözleşmeleri, kiralama sözleşmeleri, bayındırlık sözleşmeleri, kamu ihale sözleşmeleri İdarenin özel hukuk sözleşmeleri arasında yer alır.
Öyleyse, İdare hukuku, kamu idarelerinin idarî faaliyetlerinin hukukudur. İdare hukukunun konusu, idarî işlem, idarî eylem ve idarî sözleşmelerdir. Bu belirleme önemlidir; çünkü bu durum aynı zamanda, idarî yargının görev alanını belirlemekte ve çerçevesini çizmektedir. İdarenin özel hukuk işlem, eylem ve sözleşmelerinin yargılanması, adli yargının görev alanı içerisindedir; başka bir deyişle, özel hukuk faaliyetleri idari yargının görev alanı dışında kalmaktadır.
Bu açıklamaların amacı, idari yargının görev alanını belirlemek değildir; şudur: İşlem veya eylemlerine karşı idari yargıda iptal ya da tam yargı davası açılan, tek yanlı ve icrai işlemler tesis eden veya idari zarar verebilenler, idare hukuku aktörleridir. Dolayısıyla idare hukukunun aktörleri, yani süjeleri konusunda eksik bilgiye sahip olunması, gerek idare hukukunun, gerekse idari yargının anlaşılması ve yorumlanmasında önemli eksiklikleri ve hataları beraberinde getirecektir. Yasama faaliyetini anlamaya çalışırken, bu faaliyetin süjesi olan TBMM?yi bilmemek ne ise, idari faaliyeti anlamaya çalışırken idare süjelerini bilmemek de odur.
İdare hukukunun iki aktörü (süjesi) vardır: DEVLET TÜZELKİŞİLİĞİ ve DİĞER KAMU TÜZELKİŞİLERİ.[1]
Buna göre, öncelikle bütçe tasniflerinden yola çıkarak kamu tüzelkişilerini belirleyelim:
(1) DEVLET TÜZELKİŞİLİĞİ
( Merkezi İdare - Genel İdare - Genel Bütçeli Kamu İdareleri - Hazine )
Günümüzde, artık Devlet, kamu hukuku işlemleri yürüten bir tüzelkişidir. Asıl olan, Devletin tekliğidir. Devlet tüzelkişiliği içinde yer alan idarelerin kendilerine özgü, ayrı bütçeleri yoktur, hazine kavramı içindedirler ve bu idareler işlemlerini Devlet adına yaparlar.
· Genel bütçeli kamu idarelerinin Devletten ayrı, KAMU TÜZELKİŞİLİKLERİ YOKTUR.
· Bu idareler:
- TBMM,
- Cumhurbaşkanlığı,
- Yüksek mahkemeler, Sayıştay ve,
- Bakanlıkların kendisi dışında,
bağlı oldukları BAKANLIKLARIN HİYERARŞİSİ ALTINDADIRLAR ve BAĞLI KURULUŞLARDIR. Dolayısıyla, Devlet tüzelkişiliği içinde yer alan organlar arasında idari vesayetten kesinlikle söz edilemez.
· Yine bu idareler, TBMM ve Sayıştayın kendisi hariç, SAYIŞTAYIN DENETİMİNE TABİDİRLER.
· Bu idareler, GENEL BÜTÇELİ KAMU İDARELERİDİR.[2]
Özellikleri verilen, Devlet tüzelkişiliğini oluşturan idareler şunlardır:
[ TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay, Adalet Bakanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Millî Eğitim Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Diyanet İşleri Başkanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Denizcilik Müsteşarlığı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Devlet Personel Başkanlığı, Özürlüler İdaresi Başkanlığı, Türkiye İstatistik Kurumu, Gelir İdaresi Başkanlığı, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü, Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü, Tarım Reformu Genel Müdürlüğü, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü, Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü, Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü ].
Burada, merkezi idarenin taşra örgütleri olan il genel idareleri, ilçe idareleri ve bucak idarelerinin Devlet tüzelkişiliği içinde yer aldığına ve merkezi idarenin ayrı tüzelkişilikleri bulunmayan uzuvları olduğuna dikkat etmek gerekir.
(2) DİĞER KAMU TÜZELKİŞİLERİ[3]
Çeşitli nedenlerle, son yüzyılda, bazı kamu idareleri Devlet tüzelkişiliğinden ayrı birer tüzelkişiliğe sahip olmuşlardır.[4] Bu örgütler, özerktirler ve ayrı bir malvarlığına ve bütçeye sahiptirler.
Diğer kamu tüzelkişileri, [mahalli idareler ve hizmetsel örgütlerden [5]][6] oluşurlar. Mahalli idareler, il özel idareleri, belediyeler ve köylerdir. Hizmetsel örgütler ise, özel bütçe kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarından oluşurlar. Kimi yazarlara göre, düzenleyici ve denetleyici kurumlar da kendilerine özgü hizmetsel kurumlardır.
· Bu idarelerin tamamı, AYRI KAMU TÜZELKİŞİLİĞİNE SAHİPTİR.
· Bu idareler, merkezi idare tarafından farklı ölçülerde uygulanan İDARİ VESAYET DENETİMİNE tabidirler. Dolayısıyla bu idarelerin üzerinde hiyerarşik yetkilerin kullanılması söz konusu olamaz.
· Bu idarelerin istisnasız tamamı SAYIŞTAYIN DENETİMİNE TABİDİRLER.
· Aşağıda teker teker sayılacak olsa da, kategorik olarak:
- Özel Bütçeli Kamu İdareleri: HİZMETSEL KURUMLARDIR ve dolayısıyla aynı zamanda İLGİLİ KURULUŞLARDIR. Bunların bir kısmı, BAĞLI KURULUŞTUR.
- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar: İLİŞKİLİ KURULUŞLARDIR.
( Bu idareler üzerinde idari vesayet yetkisi bulunmadığı genel olarak ifade edilmektedir. Ancak, hiç değilse, yöneticilerinin atanması ile bu idareler üzerinde sınırlı bir idari vesayetin kullanıldığı söylenebilir. Ancak işlemleri bakan onayına tabi değildir ).
- Sosyal Güvenlik Kurumları:[7] HİZMETSEL KURUMLARDIR ve İLGİLİ KURULUŞLARDIR.
- Mahalli İdareler: İLGİLİ KURULUŞLARDIR.
( Köy idaresine, 5018 sayılı Kanun?da yer verilmemiştir. Bir mahalli idare örgütü olarak, elbette, ayrı tüzel kişiliğe sahiptir, ilgili kuruluştur, üzerinde idari vesayet denetimi bulunur. Ancak, bütçesi yönünden kendi özel hükümlerine tabidir ve Sayıştayın denetimi altında değildir).
Diğer kamu tüzelkişileri şunlardır:
(A) ÖZEL BÜTÇE KAPSAMINDAKİ İDARELERİ: Yükseköğretim Kurulu, ÖSYM, Tüm Üniversiteler, Gebze ve İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüleri, Savunma Sanayi Müsteşarlığı, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Türkiye Adalet Akademisi, Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü, Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Elektrik İşleri Etüd İdaresi Genel Müdürlüğü, Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü, Türk Akreditasyon Kurumu, Türk Standartları Enstitüsü, Milli Prodüktivite Merkezi, Türk Patent Enstitüsü, Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü, Türkiye Atom Enerjisi Kurumu, Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı, İhracatı Geliştirme Etüt Merkezi, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı, Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı, GAP Bölge Kalkınma İdaresi, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu, Kamu Denetçiliği Kurumu, Mesleki Yeterlilik Kurumu.
(B) DÜZENLEYİCİ ve DENETLEYİCİ KURUMLAR: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Telekomünikasyon Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu. (Üst kurullar üzerindeki vesayet, Kurul üyelerinin atanmaları ile sınırlıdır, yoksa işlemleri yönünden denetime veya onaya tabi değildirler).
(C) SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI: Sosyal Güvenlik Kurumu, Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü.
(D) MAHALLİ İDARELER BÜTÇELERİ: İl özel idaresi ve belediyeler ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareler.
5018 SAYILI KANUN?UN KAPSAMI DIŞINDA OLSA DA,
AŞAĞIDA YER ALAN İDARELER:[8]
AYRI KAMU TÜZELKİŞİLİĞİNE SAHİPTİRLER.
İLGİLİ KURULUŞLARDIR.
( Köy idaresi, bir mahalli idare örgütü; diğerlerinin tamamı hizmetsel kurumdur )
TAMAMI MERKEZİ İDARENİN İDARİ VESAYET DENETİMİ ALTINDADIR.
SAYIŞTAY DENETİMİNE TABİ DEĞİLDİRLER.
Bunlar, TCDD, THY, Ziraat Bankası gibi tüm kamu iktisadi teşebbüsleri, İller Bankası, Köy idareleri, TRT, TOKİ ile Barolar, odalar gibi kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları gibi örgütlerdir. Bunlar, ya özel kanunlarındaki hükümlere göre ya da TRT ya da tüm kamu iktisadi teşebbüslerinde olduğu gibi mali bakımdan kural olarak Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunca denetlenirler. Ancak Sayıştay, istisnaen, çok yakın tarihte görülen lüzum üzerine, bu idareler arasında sayılan Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu?nu denetlemeye başlamıştır.
Bütün adaylara başarılar, mutluluklar..
[1] İdare hukukunda, nihai ve icrai idari işlem yapmak yetkisi, kuşkusuz kamu tüzelkişiliği kavramıyla özdeş değildir. Başka bir deyişle, kamu tüzelkişiliği olmayan idare örgütleri de nihai ve icrai işlem tesis edebilirler. Ancak bu idarelerin de sonuçta, içinde bulundukları tüzelkişilik adına hareket ettikleri unutulmamalıdır. Bu yazıda, idare hukuku aktörleri olarak sadece kamu tüzelkişiliğine sahip olan idareler ele alınacaktır.
[2] Genel bütçeli kuruluşlar, tek bir tüzelkişilik ve aynı nakit idaresi içinde yer alan, kendilerine özgü geliri olmayan, kendi adlarına bütçe ve kayıtlı malvarlığı bulunmayan idarelerdir. Hazine birliği ilkesine tabidirler. Bu idareler, özel vezne açamaz.
[3] Anayasanın 123. maddesine göre, ?Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur?. Dolayısıyla, kamu tüzelkişiliği, doğrudan idari bir işlemle kurulamaz; kanuni bir dayanak gereklidir. Kamu tüzelkişiliğinin kural olarak kanunla ya da kanunun verdiği yetkiye dayanılarak idari işlemle kurulmasının istisnası, bazı kamu tüzelkişilerinin doğrudan Anayasa ile kurulmasıdır. Örneğin, il özel idareleri, belediyeler, köy idareleri, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, TRT, üniversiteler veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, tüzelkişiliklerini doğrudan doğruya Anayasadan alırlar; bu nedenle, kanunla bu idarelerin tüzelkişilikleri kaldırılamaz.
[4] Ayrı tüzelkişiliğe sahip olmak, ayrı gelir, gider, bütçe ve kendi adlarına kayıtlı malvarlığının ve dava ehliyetinin bulunması anlamına gelir. Ayrı tüzelkişiliği bulunan idareler, kendi organlarıyla idare edilirler ve aldıkları kararları kendi organlarıyla uygularlar.
[5] Hizmet yerinden yönetimler (kamu kurumları), esasen Devlet tüzelkişiliğine ait olan bir hizmete, özellikle iktisadi kamu hizmetlerinde olduğu gibi teknik bilgi ve uzmanlık istemesi ve klasik hiyerarşik yapıda yürütülememesi nedeniyle, ayrı bir tüzelkişilik verilmesiyle oluşturulan kamu örgütleridir. Bu idarelerin oluşturulmasında, üniversiteler ya da kamu meslek kuruluşlarında olduğu gibi, kimi durumlarda bazı hizmet alanlarının özerkleştirilmesi amacı da etkili olmuştur. Buna göre, bu idareler, yerel değil, tüm ülke düzeyinde, yani milli bir kamu hizmeti yürütürler, TRT ve yayın gibi. Bu idarelere tüzelkişilik tanınması doğası gereğidir; zira, Devlet tüzelkişiliği içinde yürütülemeyen ve Devlet tüzelkişiliğinden koparılan bir faaliyeti özerk bir biçimde yürütecek olan bir idare, işlem ve eylemlerde bulunabilmek için öncelikle ve en başta ayrı bir tüzelkişiliğe ihtiyaç duyacaktır. Bunun sonucu olarak bu idareler Hazineden (genel bütçe) ayrı, farklı bütçelere sahiptirler.
[6] Kanunkoyucu, Anayasaya aykırı olmamak kaydıyla, Devlet tüzelkişiliğine ait bir kamu hizmetini tüzelkişilik tanıyarak hizmetsel örgüte çevirebilir; tersi de doğrudur, Anayasaya aykırı olmamak kaydıyla bir hizmet kamu kurumunu Devlet tüzelkişiliğine dahil edebilir. Bu örnek son dönemde yaşanmıştır. Örneğin, 5018 sayılı Kanun?dan önce Karayolları Genel Müdürlüğü ile Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü hizmetsel kurumlardı; dolayısıyla ayrı kamu tüzelkişiliğine sahiplerdi. 5018 sayılı Kanun bu idareleri genel bütçe kapsamına, yani genel idareye, yani merkezi idareye, yani Devlet tüzelkişiliğine almıştır. Devlet tüzelkişiliğine, yani genel bütçeli idareler arasına alınan bir örgütün AYRI BİR TÜZELKİŞİLİĞİ OLAMAZ; farklı tüzelkişiler arasında uygulandığı için ÜZERLERİNDE VESAYET YETKİSİ ORTADAN KALKAR. Bu konudaki fahiş yanılgı ısrarla ve adeta inatla sürdürülmektedir. Nitekim, 2006 yılı idari yargı hakim adaylarını seçme sınavında Enerji Bakanlığı ile DSİ arasındaki ilişki idari vesayet olarak gösterilmiş; yine 2007 yılı adli yargı hakim ve savcı adaylarını seçme sınavında Türkiye İstatistik Kurumuna, seçeneklerde, kamu tüzelkişiliğine sahip olan örgütler arasında yer verilmiştir. Kuşku içinde bulunan siz değerli adayların bu konuda son iki çaresi kalmıştır: İlki, Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünü ya da Karayolları Genel Müdürlüğü ile DSİ?nin hukuk müşavirliklerini telefonla aramaktır. İkincisi ise, karayolları boyunca gördüğünüz tabelalara dikkat etmektir. Çünkü, daha önce, ?T.C. Karayolları Genel Müdürlüğü? diye yazan tabelalar, dikkat ediniz artık, ?T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü? olarak değişmiştir. Bu fahiş yanılgı, kitaplarda, en azından yakın zamanda giderilecek gibi değildir. Bu yanılgı, idare hukukunu temellerinden sarsıcı niteliktedir.
Fakat şu durum Anayasaya aykırıdır: TRT, Üniversiteler, Yükseköğretim Kurulu, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları doğrudan doğruya Anayasada düzenlenen hizmetsel örgütler oldukları için, Anayasa değiştirilmedikçe, salt kanunla, bu kurumlar Devlet tüzelkişiliği içerisine alınamaz. Zira bunların ayrı tüzelkişilikleri, anayasaldır. Yine Diyanet İşleri Başkanlığı da kanunla Devlet tüzelkişiliğinden çıkarılamaz; zira, Diyanet İşleri Başkanlığının, ?genel idare içinde? yer alan konumu, anayasaldır. Yukarıda belirtildiği gibi, Devlet tüzelkişiliğinin bir diğer ismi, genel idaredir. İdareye ve idare hukukuna ilişkin Anayasanın 123-137. maddeleri çok dikkatlice etüt edilmeli ve nelerin kanunla yapılmasının Anayasaya esas bakımından aykırı olacağı tam olarak bilinmelidir. Zira son dönemde yapılan hemen tüm sınavlarda, ?İdareye ve İdare Hukukuna İlişkin Anayasal Hükümler? çok sık sorulmuştur.
[7]Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri, genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kuruluşlardır. Bunların bütçeleri TBMM tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Oysa, sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerin bütçeleri, yani merkezi yönetim bütçesi kapsamı dışında kalan idarelerin bütçeleri, yetkili organlarının onayı ile yürürlüğe girer. Başka bir deyişle, merkezi yönetim bütçesi kapsamı dışında kalan kamu idarelerinin bütçeleri, kanun niteliği taşımaz.
[8] Böylece 5018 sayılı Kanun, hiçbir bütçe tasnifine tabi olmayan kurumların ortaya çıkmasına neden olmuştur.
Ümit Kaymak
BU YAZI, AŞAĞIDAKİ YEDİ SORUNUN ORTAK CEVABIDIR.
Hangi kamu idareleri HİYERARŞİ denetimi altındadır?
İdari VESAYET denetimi altındaki idareler hangileridir?
BAĞLI, İLGİLİ ve İLİŞKİLİ KURULUŞLAR hangileridir?
Hangi kamu idareleri SAYIŞTAYIN DENETİMİ altındadır?
TÜZELKİŞİLİĞE SAHİP OLAN kamu idareleri hangileridir?
Hangi kamu idareleri hangi BÜTÇE SINIFLANDIRMASI içindedir?
İdareye ilişkin neler, kanunla değiştirilemez?
Yazı, kamu tüzelkişileri başlığını eksen alarak yukarıdaki ilk altı sorunun; dipnotları ile, değindiği konularla sınırlı olarak son sorunun cevabına ulaşacaktır. Buna göre:
KAMU TÜZELKİŞİLERİ
İdare hukuku, İdarenin, özel hukuk işlem, eylem (haksız fiil, fiili yol) ve sözleşmeleri dışında kalan, idarî nitelik taşıyan işlem, eylem ve sözleşmelerinin hukukudur.
Bir işleme, idarî niteliğini kazandıran, kural olarak işlemin tek taraflı tesis edilmesidir. Buna göre, tarafı İdare de olsa, idarenin özel hukuk süjeleri gibi tesis ettiği, yani karşı tarafın irade açıklamasına ihtiyaç duyduğu işlemleri idare hukukunun kapsamı dışındadır; bir belediyenin, kiracısının kira sözleşmesini feshetmesi gibi.
Bir eyleme, yine bu eylemden doğan zarara idarî niteliğini kazandıran ise, zararın kamu hizmetinden doğması, kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında ortaya çıkması, kamu hizmetinin geç veya kötü işlemesinden kaynaklanmasıdır. Bu niteliği taşıyan eylem hukuka aykırıysa, zarar idarîdir. Dolayısıyla bu zararın tazminine ilişkin olarak, idari yargıda tam yargı davası açılmalıdır. Değilse, yani bir haksız fiil niteliğindeyse, İdareye karşı adliye mahkemelerinde genel hükümlere göre tazminat davası açılacaktır.
Bir sözleşmeye, idarî niteliğini kazandıran ise, kuşkusuz tek taraflılığı değildir. Zira, tek taraflı sözleşme kurulamaz. Bir sözleşmede İdareye, özel hukuk taraflarında bulunmayan üstün ve ayrıcalıklı yetkiler tanınmışsa, ya da, sözleşmenin konusu bir kamu hizmetinin yürütülmesi ise, o sözleşme idarîdir. Buna göre, kamu istikraz sözleşmeleri, sözleşmede İdareye üstün ve ayrıcalıklı yetkiler tanındığı için; imtiyaz sözleşmesi ise İdareye tanınan üstün yetkilere ek olarak, konusu bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin olduğu için idarîdir. Ancak, bu iki özellikten birisini taşımayan sözleşmeler, taraflarından birisi İdare olmasına rağmen idarî nitelik taşımaz; yani özel hukuk sözleşmesi niteliğindedir. Buna göre, İdare ile işçileri arasındaki sözleşmeler, abonman sözleşmeleri, kiralama sözleşmeleri, bayındırlık sözleşmeleri, kamu ihale sözleşmeleri İdarenin özel hukuk sözleşmeleri arasında yer alır.
Öyleyse, İdare hukuku, kamu idarelerinin idarî faaliyetlerinin hukukudur. İdare hukukunun konusu, idarî işlem, idarî eylem ve idarî sözleşmelerdir. Bu belirleme önemlidir; çünkü bu durum aynı zamanda, idarî yargının görev alanını belirlemekte ve çerçevesini çizmektedir. İdarenin özel hukuk işlem, eylem ve sözleşmelerinin yargılanması, adli yargının görev alanı içerisindedir; başka bir deyişle, özel hukuk faaliyetleri idari yargının görev alanı dışında kalmaktadır.
Bu açıklamaların amacı, idari yargının görev alanını belirlemek değildir; şudur: İşlem veya eylemlerine karşı idari yargıda iptal ya da tam yargı davası açılan, tek yanlı ve icrai işlemler tesis eden veya idari zarar verebilenler, idare hukuku aktörleridir. Dolayısıyla idare hukukunun aktörleri, yani süjeleri konusunda eksik bilgiye sahip olunması, gerek idare hukukunun, gerekse idari yargının anlaşılması ve yorumlanmasında önemli eksiklikleri ve hataları beraberinde getirecektir. Yasama faaliyetini anlamaya çalışırken, bu faaliyetin süjesi olan TBMM?yi bilmemek ne ise, idari faaliyeti anlamaya çalışırken idare süjelerini bilmemek de odur.
İdare hukukunun iki aktörü (süjesi) vardır: DEVLET TÜZELKİŞİLİĞİ ve DİĞER KAMU TÜZELKİŞİLERİ.[1]
Buna göre, öncelikle bütçe tasniflerinden yola çıkarak kamu tüzelkişilerini belirleyelim:
(1) DEVLET TÜZELKİŞİLİĞİ
( Merkezi İdare - Genel İdare - Genel Bütçeli Kamu İdareleri - Hazine )
Günümüzde, artık Devlet, kamu hukuku işlemleri yürüten bir tüzelkişidir. Asıl olan, Devletin tekliğidir. Devlet tüzelkişiliği içinde yer alan idarelerin kendilerine özgü, ayrı bütçeleri yoktur, hazine kavramı içindedirler ve bu idareler işlemlerini Devlet adına yaparlar.
· Genel bütçeli kamu idarelerinin Devletten ayrı, KAMU TÜZELKİŞİLİKLERİ YOKTUR.
· Bu idareler:
- TBMM,
- Cumhurbaşkanlığı,
- Yüksek mahkemeler, Sayıştay ve,
- Bakanlıkların kendisi dışında,
bağlı oldukları BAKANLIKLARIN HİYERARŞİSİ ALTINDADIRLAR ve BAĞLI KURULUŞLARDIR. Dolayısıyla, Devlet tüzelkişiliği içinde yer alan organlar arasında idari vesayetten kesinlikle söz edilemez.
· Yine bu idareler, TBMM ve Sayıştayın kendisi hariç, SAYIŞTAYIN DENETİMİNE TABİDİRLER.
· Bu idareler, GENEL BÜTÇELİ KAMU İDARELERİDİR.[2]
Özellikleri verilen, Devlet tüzelkişiliğini oluşturan idareler şunlardır:
[ TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay, Adalet Bakanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Millî Eğitim Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Diyanet İşleri Başkanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Denizcilik Müsteşarlığı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Devlet Personel Başkanlığı, Özürlüler İdaresi Başkanlığı, Türkiye İstatistik Kurumu, Gelir İdaresi Başkanlığı, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü, Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü, Tarım Reformu Genel Müdürlüğü, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü, Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü, Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü ].
Burada, merkezi idarenin taşra örgütleri olan il genel idareleri, ilçe idareleri ve bucak idarelerinin Devlet tüzelkişiliği içinde yer aldığına ve merkezi idarenin ayrı tüzelkişilikleri bulunmayan uzuvları olduğuna dikkat etmek gerekir.
(2) DİĞER KAMU TÜZELKİŞİLERİ[3]
Çeşitli nedenlerle, son yüzyılda, bazı kamu idareleri Devlet tüzelkişiliğinden ayrı birer tüzelkişiliğe sahip olmuşlardır.[4] Bu örgütler, özerktirler ve ayrı bir malvarlığına ve bütçeye sahiptirler.
Diğer kamu tüzelkişileri, [mahalli idareler ve hizmetsel örgütlerden [5]][6] oluşurlar. Mahalli idareler, il özel idareleri, belediyeler ve köylerdir. Hizmetsel örgütler ise, özel bütçe kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarından oluşurlar. Kimi yazarlara göre, düzenleyici ve denetleyici kurumlar da kendilerine özgü hizmetsel kurumlardır.
· Bu idarelerin tamamı, AYRI KAMU TÜZELKİŞİLİĞİNE SAHİPTİR.
· Bu idareler, merkezi idare tarafından farklı ölçülerde uygulanan İDARİ VESAYET DENETİMİNE tabidirler. Dolayısıyla bu idarelerin üzerinde hiyerarşik yetkilerin kullanılması söz konusu olamaz.
· Bu idarelerin istisnasız tamamı SAYIŞTAYIN DENETİMİNE TABİDİRLER.
· Aşağıda teker teker sayılacak olsa da, kategorik olarak:
- Özel Bütçeli Kamu İdareleri: HİZMETSEL KURUMLARDIR ve dolayısıyla aynı zamanda İLGİLİ KURULUŞLARDIR. Bunların bir kısmı, BAĞLI KURULUŞTUR.
- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar: İLİŞKİLİ KURULUŞLARDIR.
( Bu idareler üzerinde idari vesayet yetkisi bulunmadığı genel olarak ifade edilmektedir. Ancak, hiç değilse, yöneticilerinin atanması ile bu idareler üzerinde sınırlı bir idari vesayetin kullanıldığı söylenebilir. Ancak işlemleri bakan onayına tabi değildir ).
- Sosyal Güvenlik Kurumları:[7] HİZMETSEL KURUMLARDIR ve İLGİLİ KURULUŞLARDIR.
- Mahalli İdareler: İLGİLİ KURULUŞLARDIR.
( Köy idaresine, 5018 sayılı Kanun?da yer verilmemiştir. Bir mahalli idare örgütü olarak, elbette, ayrı tüzel kişiliğe sahiptir, ilgili kuruluştur, üzerinde idari vesayet denetimi bulunur. Ancak, bütçesi yönünden kendi özel hükümlerine tabidir ve Sayıştayın denetimi altında değildir).
Diğer kamu tüzelkişileri şunlardır:
(A) ÖZEL BÜTÇE KAPSAMINDAKİ İDARELERİ: Yükseköğretim Kurulu, ÖSYM, Tüm Üniversiteler, Gebze ve İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüleri, Savunma Sanayi Müsteşarlığı, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Türkiye Adalet Akademisi, Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü, Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Elektrik İşleri Etüd İdaresi Genel Müdürlüğü, Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü, Türk Akreditasyon Kurumu, Türk Standartları Enstitüsü, Milli Prodüktivite Merkezi, Türk Patent Enstitüsü, Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü, Türkiye Atom Enerjisi Kurumu, Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı, İhracatı Geliştirme Etüt Merkezi, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı, Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı, GAP Bölge Kalkınma İdaresi, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu, Kamu Denetçiliği Kurumu, Mesleki Yeterlilik Kurumu.
(B) DÜZENLEYİCİ ve DENETLEYİCİ KURUMLAR: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Telekomünikasyon Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu. (Üst kurullar üzerindeki vesayet, Kurul üyelerinin atanmaları ile sınırlıdır, yoksa işlemleri yönünden denetime veya onaya tabi değildirler).
(C) SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI: Sosyal Güvenlik Kurumu, Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü.
(D) MAHALLİ İDARELER BÜTÇELERİ: İl özel idaresi ve belediyeler ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareler.
5018 SAYILI KANUN?UN KAPSAMI DIŞINDA OLSA DA,
AŞAĞIDA YER ALAN İDARELER:[8]
AYRI KAMU TÜZELKİŞİLİĞİNE SAHİPTİRLER.
İLGİLİ KURULUŞLARDIR.
( Köy idaresi, bir mahalli idare örgütü; diğerlerinin tamamı hizmetsel kurumdur )
TAMAMI MERKEZİ İDARENİN İDARİ VESAYET DENETİMİ ALTINDADIR.
SAYIŞTAY DENETİMİNE TABİ DEĞİLDİRLER.
Bunlar, TCDD, THY, Ziraat Bankası gibi tüm kamu iktisadi teşebbüsleri, İller Bankası, Köy idareleri, TRT, TOKİ ile Barolar, odalar gibi kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları gibi örgütlerdir. Bunlar, ya özel kanunlarındaki hükümlere göre ya da TRT ya da tüm kamu iktisadi teşebbüslerinde olduğu gibi mali bakımdan kural olarak Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunca denetlenirler. Ancak Sayıştay, istisnaen, çok yakın tarihte görülen lüzum üzerine, bu idareler arasında sayılan Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu?nu denetlemeye başlamıştır.
Bütün adaylara başarılar, mutluluklar..
[1] İdare hukukunda, nihai ve icrai idari işlem yapmak yetkisi, kuşkusuz kamu tüzelkişiliği kavramıyla özdeş değildir. Başka bir deyişle, kamu tüzelkişiliği olmayan idare örgütleri de nihai ve icrai işlem tesis edebilirler. Ancak bu idarelerin de sonuçta, içinde bulundukları tüzelkişilik adına hareket ettikleri unutulmamalıdır. Bu yazıda, idare hukuku aktörleri olarak sadece kamu tüzelkişiliğine sahip olan idareler ele alınacaktır.
[2] Genel bütçeli kuruluşlar, tek bir tüzelkişilik ve aynı nakit idaresi içinde yer alan, kendilerine özgü geliri olmayan, kendi adlarına bütçe ve kayıtlı malvarlığı bulunmayan idarelerdir. Hazine birliği ilkesine tabidirler. Bu idareler, özel vezne açamaz.
[3] Anayasanın 123. maddesine göre, ?Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur?. Dolayısıyla, kamu tüzelkişiliği, doğrudan idari bir işlemle kurulamaz; kanuni bir dayanak gereklidir. Kamu tüzelkişiliğinin kural olarak kanunla ya da kanunun verdiği yetkiye dayanılarak idari işlemle kurulmasının istisnası, bazı kamu tüzelkişilerinin doğrudan Anayasa ile kurulmasıdır. Örneğin, il özel idareleri, belediyeler, köy idareleri, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, TRT, üniversiteler veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, tüzelkişiliklerini doğrudan doğruya Anayasadan alırlar; bu nedenle, kanunla bu idarelerin tüzelkişilikleri kaldırılamaz.
[4] Ayrı tüzelkişiliğe sahip olmak, ayrı gelir, gider, bütçe ve kendi adlarına kayıtlı malvarlığının ve dava ehliyetinin bulunması anlamına gelir. Ayrı tüzelkişiliği bulunan idareler, kendi organlarıyla idare edilirler ve aldıkları kararları kendi organlarıyla uygularlar.
[5] Hizmet yerinden yönetimler (kamu kurumları), esasen Devlet tüzelkişiliğine ait olan bir hizmete, özellikle iktisadi kamu hizmetlerinde olduğu gibi teknik bilgi ve uzmanlık istemesi ve klasik hiyerarşik yapıda yürütülememesi nedeniyle, ayrı bir tüzelkişilik verilmesiyle oluşturulan kamu örgütleridir. Bu idarelerin oluşturulmasında, üniversiteler ya da kamu meslek kuruluşlarında olduğu gibi, kimi durumlarda bazı hizmet alanlarının özerkleştirilmesi amacı da etkili olmuştur. Buna göre, bu idareler, yerel değil, tüm ülke düzeyinde, yani milli bir kamu hizmeti yürütürler, TRT ve yayın gibi. Bu idarelere tüzelkişilik tanınması doğası gereğidir; zira, Devlet tüzelkişiliği içinde yürütülemeyen ve Devlet tüzelkişiliğinden koparılan bir faaliyeti özerk bir biçimde yürütecek olan bir idare, işlem ve eylemlerde bulunabilmek için öncelikle ve en başta ayrı bir tüzelkişiliğe ihtiyaç duyacaktır. Bunun sonucu olarak bu idareler Hazineden (genel bütçe) ayrı, farklı bütçelere sahiptirler.
[6] Kanunkoyucu, Anayasaya aykırı olmamak kaydıyla, Devlet tüzelkişiliğine ait bir kamu hizmetini tüzelkişilik tanıyarak hizmetsel örgüte çevirebilir; tersi de doğrudur, Anayasaya aykırı olmamak kaydıyla bir hizmet kamu kurumunu Devlet tüzelkişiliğine dahil edebilir. Bu örnek son dönemde yaşanmıştır. Örneğin, 5018 sayılı Kanun?dan önce Karayolları Genel Müdürlüğü ile Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü hizmetsel kurumlardı; dolayısıyla ayrı kamu tüzelkişiliğine sahiplerdi. 5018 sayılı Kanun bu idareleri genel bütçe kapsamına, yani genel idareye, yani merkezi idareye, yani Devlet tüzelkişiliğine almıştır. Devlet tüzelkişiliğine, yani genel bütçeli idareler arasına alınan bir örgütün AYRI BİR TÜZELKİŞİLİĞİ OLAMAZ; farklı tüzelkişiler arasında uygulandığı için ÜZERLERİNDE VESAYET YETKİSİ ORTADAN KALKAR. Bu konudaki fahiş yanılgı ısrarla ve adeta inatla sürdürülmektedir. Nitekim, 2006 yılı idari yargı hakim adaylarını seçme sınavında Enerji Bakanlığı ile DSİ arasındaki ilişki idari vesayet olarak gösterilmiş; yine 2007 yılı adli yargı hakim ve savcı adaylarını seçme sınavında Türkiye İstatistik Kurumuna, seçeneklerde, kamu tüzelkişiliğine sahip olan örgütler arasında yer verilmiştir. Kuşku içinde bulunan siz değerli adayların bu konuda son iki çaresi kalmıştır: İlki, Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünü ya da Karayolları Genel Müdürlüğü ile DSİ?nin hukuk müşavirliklerini telefonla aramaktır. İkincisi ise, karayolları boyunca gördüğünüz tabelalara dikkat etmektir. Çünkü, daha önce, ?T.C. Karayolları Genel Müdürlüğü? diye yazan tabelalar, dikkat ediniz artık, ?T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü? olarak değişmiştir. Bu fahiş yanılgı, kitaplarda, en azından yakın zamanda giderilecek gibi değildir. Bu yanılgı, idare hukukunu temellerinden sarsıcı niteliktedir.
Fakat şu durum Anayasaya aykırıdır: TRT, Üniversiteler, Yükseköğretim Kurulu, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları doğrudan doğruya Anayasada düzenlenen hizmetsel örgütler oldukları için, Anayasa değiştirilmedikçe, salt kanunla, bu kurumlar Devlet tüzelkişiliği içerisine alınamaz. Zira bunların ayrı tüzelkişilikleri, anayasaldır. Yine Diyanet İşleri Başkanlığı da kanunla Devlet tüzelkişiliğinden çıkarılamaz; zira, Diyanet İşleri Başkanlığının, ?genel idare içinde? yer alan konumu, anayasaldır. Yukarıda belirtildiği gibi, Devlet tüzelkişiliğinin bir diğer ismi, genel idaredir. İdareye ve idare hukukuna ilişkin Anayasanın 123-137. maddeleri çok dikkatlice etüt edilmeli ve nelerin kanunla yapılmasının Anayasaya esas bakımından aykırı olacağı tam olarak bilinmelidir. Zira son dönemde yapılan hemen tüm sınavlarda, ?İdareye ve İdare Hukukuna İlişkin Anayasal Hükümler? çok sık sorulmuştur.
[7]Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri, genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kuruluşlardır. Bunların bütçeleri TBMM tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Oysa, sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerin bütçeleri, yani merkezi yönetim bütçesi kapsamı dışında kalan idarelerin bütçeleri, yetkili organlarının onayı ile yürürlüğe girer. Başka bir deyişle, merkezi yönetim bütçesi kapsamı dışında kalan kamu idarelerinin bütçeleri, kanun niteliği taşımaz.
[8] Böylece 5018 sayılı Kanun, hiçbir bütçe tasnifine tabi olmayan kurumların ortaya çıkmasına neden olmuştur.
Ümit Kaymak
supporters.
